摘要：授益性学生管理行为是高校学生事务管理的特定类别，具有公共性、给付性、教育性、特定性、自主性的法律特征。我国现行教育法律体系对高校授益性学生管理行为缺乏明确规定，导致法治实践存在诸多制度性障碍。遵循当代教育法制建设的价值原则，完善现行教育法律体系，依法规范授益性学生管理行为是我国高校学生管理法治化的重要趋向。
     主题词：高等学校；学生管理；权利保障

随着当今时代国家对高等教育扶持力度日益增强，高校与社会的合作领域不断拓展，高校可自主支配的教育资源总量迅速增加，学生在奖励、资助、就业等学生事务管理中的收益程度不断增大。如何依法公正地使用和分配教育资源，成为当代高校学生事务管理工作面临的全新挑战。分析近年来我国高校发生的学生个体极端事件和群体性纠纷可以看到，有相当数量的事件起因于学生事务管理纠纷。如何按照教育法治化的要求，完善高校学生事务管理的运行机制，妥善化解学生事务管理中的权利纠纷，促进学生全面发展和健康成长，是我国高校学生事务管理工作亟待解决的重要课题。

一、高校授益性学生管理行为的法律特征

学校与学生的法律关系具有双重性，二者间既是教育与被教育的关系，也是管理与被管理的关系，学校有权对学生进行管理，学生也有义务服从学校的管理。随着教育法治进程的开启，学校与学生的权利和义务关系由法律规范予以明确，以承认和尊重个体权利作为学校管理的价值基础。

从教育法治的视角看，高校学生管理是高等学校依据教育法律规定，通过行使特定的管理权力和履行特定的法律义务，影响学生的物质利益或精神利益，从而产生管理效力的行为过程。根据管理效力对学生利益的影响是增加还是损失，高校学生管理行为可划分为授益性管理行为和损益性管理行为。［1］授益性管理行为，是指管理行为能够设定或证明权利，或者具有法律意义的利益，如入学注册、学业评定、表彰奖励、困难补助、就业推荐、实习实训等。损益性管理行为，是指管理行为的作用造成了关系人的利益负担，如学校管理中的限制性规定、禁止性措施、惩罚性制度、纪律处分等。当然，授益性管理行为和损益性管理行为并非是严格意义上的划分，二者有时是交互性的，主要表现为三种情况：其一，同一管理行为在授予关系人某种利益的同时，也提出了相应的特定义务。例如，要求享有助学贷款的学生承担履约归还贷款的义务；其二，某种授益性管理行为在给直接关系人带来利益的同时，也意味着相邻人无法获得权益或者受益额度的减少。例如，奖学金由于名额限制只能满足部分申请者；其三，某种损益性管理行为在给直接关系人带来负担的同时，也意味着保障了相邻人的权益。例如，取消考试作弊学生评定奖学金的资格。

授益性管理行为和损益性管理行为同为高校学生事务管理的特定类别，各自承担着不同的管理功能。损益性管理行为重在“管治”，通过规约或惩戒学生的不端品行，以保障教育秩序的有序顺畅。授益性管理行为重在“善治”，通过扶助或激励学生的优良品行，以促进育人目标的充分实现。与损益性管理行为相比，授益性管理行为是当下高校学生事务管理的主体部分，与学生权利实现的联系更为紧密，影响涉及的学生数量更广泛，已成为学生在学期间实现权利的主渠道。作为高校学生管理权的特定类别，授益性管理行为既具有高校学生管理权的普遍特征，又具有自身的法律特性。

首先，高等教育服务是准公共产品，高等学校是公共组织，授益性管理行为是为了达成特定的公共目的，本质是对公共教育资源的分配，具有鲜明的公共性特征。因此，高校授益性管理行为所涉及的利益分配应是非赢利性的，尽管也须考虑经济合理性，但根本的目标是追求社会效益的最大化，必须妥善处理公平与效益的关系。

其次，授益性管理行为具有给付性的特征，是学校对学生给予物质或精神方面的利益。由于各高校可支配的利益资源存在客观的差异，故利益实现的水平与学校积极作为的方式和程度密切相关。此外，由于利益资源规模的有限性，高校授益性管理行为所提供的利益具有排他性，对一方主体的授益必然会导致对他方主体的授益不能或授益额度的减少。

再次，授益性管理行为具有教育与管理的双重功能，具有很强的主体色彩和观念导向。国家、社会、学校等相关主体，可通过各具特色的授益性管理行为，以政策引导方式全面介入学生的社会生活，鼓励学生从事特定活动。授益性管理行为的导向功能，使其成为营造学校教育秩序、培育校园文化生活、塑造学生思想品质的有效手段。

又次，授益性管理行为的对象具有特定性，管理既要体现出广泛性和平等性，又要具有较强的限定性和倾向性。授益性管理行为的对象是具体的相对人，需要符合特定的资格和条件，在授予特定利益的同时，通常也附加一定的负担条件。接受利益的主体必须按照事先确定的条件来享有利益，违反该条件时，管理主体有权停止或撤销授益行为，并有权追回已配发的利益资源。

最后，授益性管理行为属于高校依法享有的自主管理行为，在确定授益的范围、条件、方式、时效、额度等方面，存在着广泛的政策性裁量空间。由于授益性管理行为通常仅影响学生的权益分配，很少涉及高校与学生之间基础关系的变更，在实践中很难受到司法机关的合法性审查。高等学校作为集学术性、自治性和公共性于一身的社会组织，授益性管理行为应遵循教育性、学术性和民主性的内在要求。

授益性管理行为的上述法律特征，要求高校在构建学生管理的法治体系时，不仅要确保学生能够获得及时全面的权利救济，更要以积极作为的方式促进学生权利的全面实现。当前高校学生管理的群体性纠纷显示，授益性管理行为是高校自主管理权与学生合法权益冲突的焦点，认为学校没有积极履行职责，利益分配缺乏公正程序，管理决策不够科学合理和公开透明，自身权益没有切实保障和充分实现，是导致学生对学校管理不满的主要原因。因此，确立和发展新型的学生事务管理模式，依法规范授益性管理行为是高校学生管理法治化的重要趋向。

二、高校授益性学生管理行为的法制现状

　授益性管理行为并非严格的法律概念，而是从法学意义上探讨的学术概念。在我国法律体系中，有关授益性学生管理行为的规定，散见于各个层级涉及高校学生管理权的规范性法律文件中，内容庞杂，且数量繁多。从宏观的体系结构和微观的文本内容两个方面对高校学生管理权的法律规范加以分析，是考察当前高校授益性学生管理行为的重要环节。

从宏观结构体系上看，我国有多部法律规范对高校授益性学生管理行为予以明确。首先，在国家教育法律层级，《教育法》和《高等教育法》以及《学位条例》等法律规定了高等教育机构的权利和义务，授予了高校招生录取权、学业评价权、学籍管理权、奖惩权、颁发学业证书权等。［2］上述权力是国家基于高校的学术组织特性而授予的专业性权力。高校作为法律授权组织，其所获得的自主管理权具有公权力的特征，具有直接确认或分配学生某些法律利益的权能。上述法律在确认高校特定管理权的同时，也明确了受教育者所享有的权利和义务。［3］主要包括与学习机会权、学习条件权、学习成功权相关的各类具体法律权利。［4］法律对受教育者具体权利的确认，为制衡和问责高校学生管理行为提供了重要的法律依据。其次，在教育主管部门的行政法律规章层级，2005年9月修订实施的《普通高等学校学生管理规定》是我国高校学生管理法治化的重要成果，具体规定了高校学生管理的目的、模式、内容等基本方面，主要包括学习标准、成绩评定、奖励资助、专业调整、学籍管理等，是当前高校学生管理最主要的法规依据。除此之外，各级教育行政部门还出台了大量的行政规章和指导性文件，成为各高校实施学生管理最直接的政策依据。最后，在学校的内部规章层级，各高校依据法律授权制定了数量众多的规章制度，作为日常处理学生事务的具体依据。作为实施授益性管理行为的主要方式，学校内部规章在分配校内资源，维护校园秩序，保障教育活动，实现管理绩效等方面发挥着重要作用。

从具体文本内容分析，我国现行法律规范直接规定高校授益性学生管理行为的法律条文十分有限，系统完善、富有针对性的法治机制尚未建立，文本内容总体上存在着规范性欠缺的内在瑕疵，体现在如下方面：

首先，高校内部规章制定权的范围不清，规章制定缺乏有效监管机制，为不当实施授益性管理行为留下了巨大制度隐患。如《教育法》第28条规定了学校按照章程自主管理；《高等教育法》第41条规定了校长行使的职权包括制定具体的规章制度；《普通高等学校学生管理规定》有5处直接明确为“由学校规定”，有13处明确要求 “按学校规定”执行。［5］规章制定权是高校管理权的核心权力，也是高校行使自主管理权最重要的方式。但是，现行法律规章中并没有明确学校制定规章所包含的范围，是在法律明确授权的范围内制定规章？还是法无明文禁止就可造法？上述欠缺非常容易引起实践中的混乱，造成高校学生管理权来源层级多样、自上而下呈现逐步扩张的趋势。此外，现行法律也没有明确内部规章制定的程序和发生效力的方法，这就很难保证内部规章以民主的方式产生。从学校规章制定权的监管机制看，除《学校章程》需要教育行政主管部门审批、各高校制定学生管理规定实施细则需要备案以外，其余的校内规章都无需受到来自学校外部的监管。

其次，高校学生权利具有分配性和限制性的特点，学生的主体地位缺失，学生主张法律利益的能力受到极大限制。从《教育法》第42条［6］和《高等教育法》第53条［7］中有关学生享有权利的规定可以看出如下特点：一是现行教育法律在有关学生权利和义务的法律规定中，均没有明确规定学生有参与学校管理的权利。仅在《普通高等学校学生管理规定》第41条中规定“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保证学生依法参与学校民主管理。” ［8］但此规定仅属于部门行政规章层级，表述也比较原则，并未明确学生参与学校管理的方式等具体内容。二是我国现行法律对学生权利采取了明文列举的表述方式，如参加教学活动、使用学校设施、享受奖贷学金、获得公正评价等，具有明显的分配性特征。列举式的最大欠缺在于极易引发实践中“法无授权不得为之”的认识局限，使学生主动运用法律权利直接参与学校管理的能力受到极大的限制。三是相关法律规范过于强调学生遵守学校管理的义务，缺乏学生参与学校管理切实有效的制度设计，学生被排除在规章制定权的主体之外，导致学生在学校管理的核心环节上地位缺失。

最后，现行高校学生权利救济机制不畅，救济范围过窄且缺乏效力，授益性学生管理纠纷尚无法获得救济。虽然《教育法》第42条规定，受教育者对学校的处分不服时可向有关部门提出申诉；《普通高等学校学生管理规定》第61-63条规定了学生享有校内申诉和行政申诉两种权利救济方式［9］，但现行法律规章对学校学生申诉处理委员会的管理地位、组织构成、审查方式都没有明确规定，也没有明确省级教育主管部门针对学生申诉做出的复审具有何种地位和效力，致使现行学生权利救济机制难以发挥作用。此外，法律虽然明确学生合法权益受到侵害时可依法提起诉讼，但仅适用于学校、教师侵犯学生的人身权、财产权等平等民事关系，学生只能在具体权益受到实质侵害后方能启动权利救济程序，由授益性管理行为引发的利益纠纷并不在司法救济范围内。最后，现行法律规定的权利救济机制直接针对学校的具体管理行为，而与授益性管理行为密切相关的抽象管理行为，学生能否提请申诉或行政复议，法律并没有明确规定，学生权利救济的范围尚不够全面。

综上分析可以看出，我国现行教育法律体系虽已确立高校学生管理的法治框架，但尚未形成系统完善、有机协调的具体法律制度。现行法律仍然表现出浓厚的对管理、秩序的偏好，对自由、权利的疏离。相对而言，现行教育法律制度更加注重对损益性管理行为的规范，而对授益性管理行为尚缺乏足够的认识，更缺乏具体明确的法律规定，学校内部申诉机制和教育诉讼制度都没有将授益性管理行为纳入受理范围，授益性管理行为主要依靠各高校制定的内部规章加以规范，其监管尚处在自为的状态。高校自主管理的合法性，不等于其具体管理行为的合法性。学校管理工作只有遵循符合法治精神的规范、步骤和方式，按照正当程序的原则规范权力的运行秩序，才能避免学校管理运行的无序性、偶然性和随意性。［10］

三、高校授益性学生管理行为的法治进路

当今世界的高校学生事务管理经历了从“管治”到“善治”的历史变迁。从19世纪初到20世纪前叶，学校管理虽已纳入法治化轨道，但在法治理念上还具有鲜明的“管治”特征，学校被视为学生接受社会规训的场域，学生被视为管理的对象，学生管理模式主要是以损益性管理行为为中心构建起来的，表现在学生的行为受到学校规章制度的严格监控，纪律惩罚成为学生管理的重要特征，学生权利保护体系也主要以事后救济为中心。20世纪中叶以来，随着现代法治理念的深入，追求“善治”成为学生事务管理的时代特征。学校被视为促进学生自由全面发展的场域，学生被视为服务的对象，开始构建以授益性管理行为为中心的学生管理模式，体现在更加注重对管理权力的预防性控制，注重管理过程中的教育平等、程序正义和权利实现，注重引导学生在参与学校管理的过程中培育公民素养，实现社会认同，达成教育目标。未来我国高校学生管理的法治进路，应该以规范授益性管理行为为中心，将预防高校管理自主权不当行使，落实授益性管理行为的程序正义，作为构建高校学生管理法治体系的关键环节。

（一）遵循教育法制建设的价值原则，指导授益性学生管理行为的法治实践

当代教育法制建设以保障受教育者权利为核心目标，以追求正义作为价值原则。从高校授益性学生管理行为的法律特征出发，追求正义的价值原则又可具体化为以下三项原则。

其一，以人为本原则。以人的发展特别是作为教育对象的具体个人的和谐、完善的发展为根本出发点。受教育者是具有个人尊严和独特价值的个体，而不是被加工和塑造的原料，受教育者在教育中应处于主体地位，而不应处于被动消极的受体地位。教育是促使人性不断自我完善的过程，应保护受教育者的主动性和创造性，尊重个性差异，积极促进个性的丰富和全面发展。以人为本原则要求教育法制建设必须毫无保留地把保障个人在教育中的地位和个人受教育的权利作为自身的基本价值取向。［11］

其二，教育平等原则。平等是正义理想引申出的基本原则，正义的实质就是平等。［12］人类认识的早期，曾认为人的差异是先天或神创的，由此形成了等级化的社会思想。18世纪的启蒙运动虽然提出“人生而平等”的观念，打破了传统的等级思想，但对平等的理解局限于强调抹杀各种差异基础上的同质的平等观。20世纪以来的科学发展肯定了个体差异存在的意义，进而认为承认差异、适应差异的平等才是真正的平等。高校授益性学生管理作为分配公共教育资源的手段，教育平等原则对其法治建设提出如下要求：首先，学生管理必须保障主体人格和尊严的平等，享有权利与承担义务的平等，行使自主权力与履行管理责任的平等；其次，高校所提供的法律利益应向所有相关者开放，并提供平等的教育机会，包括平等申请、平等利用、平等参与、平等成功的机会；最后，要求授益性管理必须重视对不平等的补偿，即通过对处于不利地位受教育者采取倾斜性的利益分配，以补偿其处于不利地位对其造成的教育损害，以使弱势群体最终获得平等的生活前景机会。［13］

其三，效益优化原则。由于教育资源的有限性与教育平等之间存在着不相容性，必须在公平和效率之间寻求平衡。效益优化原则对授益性管理的内在要求是：首先，以价值最大化或最优化的方式利用教育资源，最大限度地合理配置和优化使用教育资源；其次，尽可能地降低管理成本，确定教育资源配置的适当原则和比例关系，追求效益与平等的最大化；最后，正视和尊重个体的差异性，尽可能地提供多样化的利益形式，使相对者享有更充分的选择权，通过提高利益的竞争度和多样性，促进管理效能的提升。［14］

（二）完善教育法律规范的体系内容，夯实授益性学生管理行为的法治基础

教育法律规范对高等学校授权的目的与范围、行使权力的主体与方式、权力运行的制约方式等要素是否划界清晰、规定合理、表述准确，直接影响着学生管理的法治实践。针对我国现行教育法律规范的内在欠缺，有必要完善教育法律体系，夯实授益性学生管理行为的法治基础。

首先，加强教育立法，完善结构体系，提升立法技术，逐步建立目的清晰、逻辑统一、有机和谐的教育法律规范体系。授益性管理行为有其特殊的法律特征和价值原则，在完善教育法律体系时，有必要作为独立类别专门予以考虑。针对高校授益性管理行为立法数量过少、立法层次偏低、规范内容分散的现状，国家立法机关可考虑制定专门法律规范，如出台《普通高等学校内部规章管理办法》、《学校安全条例》等，填补某些重要授益性管理行为的立法空白。也可考虑在现行法律规范中补充专门条款，对授益性管理行为集中予以规定，如在《普通高等学校学生管理规定》中补充授益性管理行为的基本原则、组织规程、程序性权利、纠纷处理机制等内容，使已有的原则性规定转化为具体的制度安排。此外，由于目前高校授益性学生管理行为所涉及的事项类别众多，发展迅速，且主要通过层级较低的规范性文件加以实施，管理者自由裁量空间过大，致使不同时期、不同地区、不同高校之间在指导思想、实施原则、操作方式上差异显著。因此，有必要梳理和整合已有的法律规范，着力解决理念偏差、规程失范、标准不一等实践误区。

其次，充分发挥国家教育法律对高校自主权配置的基础性制约作用，明确学生直接参与学校民主管理的权利，确立高校与学生间的权力制衡的制度架构。建议采取的方式为：一是在现行《教育法》、《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》中有关学生权利的条款中增加“学生有民主参与学校管理的权利”的内容；二是在《教育法》有关学校和教育机构的义务的条款中增加“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”的内容，并相应地明确参与民主管理的具体方式；三是在学校章程的法定必要记载事项中增加“学校与学生的权利和义务”的内容。各高校在制定学校章程时，应在内容中具体规定学生参与学校民主管理的权力范围、组织机构、参与方式和保障措施，作为学生参与管理的法规依据。

最后，加快高校学生管理程序性法律规范的制定工作。应根据授益性和损益性管理行为的具体特点，制定各自适配的程序性法律规定，明确管理程序的步骤、顺序、方式和时限。国家教育主管部门可通过制定《普通高等学校内部规章管理办法》，从法律上明确高校内部规章的制定原则、制定程序和制定范围，规范和约束学校内部规章的制定权。同时，各高校在管理学生事务时，应制定切实具体的工作实施细则，并将程序性规定作为基本内容，真正做到管理工作程序法定。此外，教育行政部门应以审查学校内部规章的制定权为重心，做好预防性监督。对高校制定的章程应经过教育行政部门的批准方能生效；对高校制定的条例性规章可进行程度不等的合法性或合理性审查，可视具体规章对相对人权益的影响程度的轻重采取备案、核定、核准等方式；对教育行政部门经审查被认定违反国家法规政策的学校内部规章，可直接要求学校修正或者予以撤消。

（三）构建教育法律秩序的运行机制，提升授益性学生管理行为的法治水平

教育法律秩序形成的过程，既是法律制度完善的过程，也是相关秩序机制完善的过程。要建立高校管理新的权利秩序，就要积极探索权利主体在现实状态中实现法定权利的有效途径。［15］

在民主管理机制方面，法律可赋予学生代表大会及常设机构以实质性的参与学校管理的权力。有关学生管理规章制度的修订、学校重要管理政策的变更、学校发展建设规划等与学生利益密切相关的事项，不应仅停留在听取学生建议的程度上，还应该接受学生代表会议的审议，以充分体现学生群体的利益。同时，成立由各方代表共同参与的专门事务委员会，根据具体事务与学生权益的相关度，确定程度不同的学生参与管理的代表数量和比例，使学生参与学校管理的范围和程度保持在适度边界内，确保学生代表在管理决策中发挥应有的作用。设立专门事务委员会的方式能够扩大学生代表参与学校管理的广度和深度，增进学生对学校政策规章的理解和认同，发挥全程监督作用，增强学校履行义务的自觉性，促进管理目标的顺利实现。

在权利救济机制方面。一是法律应明确和强化学生的程序性权利，按照程序公正原则和相对人参与原则，建立回避、合议、辩论、听证及专家咨询等制度，逐步完善学生参与学校管理的程序性保障制度；二是要进一步完善申诉机制，明确申诉受理机构的法律地位，明确学生代表在学校申诉委员会的数量和比例，明确申诉受理机构对学生申述处理决定的法律效力，以增强申诉机制的救济成效；三是拓展司法救济渠道，逐步扩大教育纠纷诉讼的受案范围，将涉及高校与学生基础关系的事项纳入行政诉讼的范畴，将学校的内部规章列为行政复议的范围。改变目前高校既拥有规章制定权，又拥有规章执行权，还拥有规章解释权的状况。通过强化外部监管体系，预防和制约高校管理权力的不当行使，更充分地维护学生的群体利益。

在外部监管机制方面。为了尊重和维护高校的学术自由，保护学生在学术领域的权利，除行政监管和司法审查外，还可发挥专业性中介机构的外部监管作用。一是授予学生组织自主聘请学生事务法律顾问的权利，利用教育法律专家的专业知识对学校的管理规章和管理行为进行预防性审查，接受学生的法律咨询，提供法律救助。二是在学生申诉处理委员会中分设学术申诉处理委员会，成员主要由所在学区的专家组成，经过授权可代表教育行政部门对学术事务的申诉进行复决，提高处理意见的权威性和客观性。三是成立学术仲裁机构，代表教育行政部门负责对有关学术性申诉进行审查。学术仲裁制度能够体现以学术权力制约学术权力的特点，使教育行政部门对学术事务的监管不仅仅停留在合法性的审查上，还可以深入到合理性审查的层面，同时能够为学生提供更为直接有效的救济，节约诉讼成本，提高学校管理的公信度。

在权力问责机制方面，应建立学生管理的绩效评定和责任追究制度。高校的学生管理者拥有相当大的自由裁量权，但现行法律规章很少规定管理者不当行使管理权力应承担的法定责任，实际管理中也罕有管理者因为不当行使管理权而受到行政或法律上的责任追究。权力行使与权力问责之间的失衡极易引发学生管理的主观随意性，客观上造成对学生权利的侵害。从规范权力运行的角度看，学校可通过建立以学生为评价主体的学生管理质量评估体系，将学生权利的实现和保护状况作为管理者绩效评定的指标，通过人事和薪酬政策的导向作用，增强管理者维护学生权利的意识，规范学生管理行为，减少对学生权利的侵犯。

参考文献： 

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[11] [13] [14] 劳凯声主编．变革中的社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M]．北京：教育科学出版社．2003：117．124．128．

[12] 皮埃尔·勒鲁．论平等．[M]．王允道译．北京：商务印书馆．1988：43．

[15]秦惠民．构筑化解高校纠纷的完善机制[J].中国高等教育研究．2004（4）32．